????慶陽(yáng)網(wǎng)訊（作者廖德凱：系媒體評(píng)論員）提高立法和立規(guī)的可操作性，關(guān)鍵在于明確政府在解決留守兒童現(xiàn)象中的責(zé)任。只有將政府的責(zé)任明確化，才有可能制訂出有可操作性的地方法規(guī)，真正改善留守兒童現(xiàn)狀。

????據(jù)媒體報(bào)道，浙江省人大常委會(huì)日前修改的地方性法規(guī)《浙江省未成年人保護(hù)條例》中，新增“留守兒童保護(hù)”專門章節(jié)，提出構(gòu)建全社會(huì)留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系和救助保護(hù)機(jī)制。

????今年年初，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)提出了許多有針對(duì)性的意見。按照國(guó)務(wù)院的《意見》，各級(jí)各地政府部門此前均出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施辦法，不過(guò)，這些地方性的政策措施多以行政規(guī)章為主，沒(méi)有上升到法律層面。從這個(gè)意義上說(shuō)，浙江等地通過(guò)立法保護(hù)留守兒童權(quán)益，邁出了重要一步，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。不過(guò)，無(wú)論是此前各地的地方行政規(guī)章，還是此次浙江等地的立法，相對(duì)來(lái)說(shuō)都還屬于“柔法”。究其原因，還在于各級(jí)的立法和行政規(guī)章的可操作性不強(qiáng)。

????客觀來(lái)說(shuō)，對(duì)留守兒童的保護(hù)，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏可行性操作和具體保護(hù)細(xì)則，包括近期新制訂的法規(guī)也仍存在這一問(wèn)題，與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)兒童的相關(guān)保護(hù)法律有不小差距。但也應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)的留守兒童現(xiàn)象與發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有相似性，國(guó)外兒童保護(hù)屬于針對(duì)常態(tài)下的“靜態(tài)”進(jìn)行有針對(duì)性立法。我國(guó)的留守兒童現(xiàn)象主要與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象掛鉤，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育完善階段由地區(qū)性的巨大差距和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾所引起，并伴隨著各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而不斷變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下人口的流動(dòng)性與公共服務(wù)政策的缺口之間矛盾沖突，導(dǎo)致留守兒童現(xiàn)象成為獨(dú)有“景觀”。在這樣的條件下，當(dāng)前的立法實(shí)踐和地方行政規(guī)章缺乏可操作性，在一定程度上也可以理解。

????正因如此，國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但一些專家眼中的“成熟經(jīng)驗(yàn)”無(wú)法真正指導(dǎo)我國(guó)的留守兒童保護(hù)立法實(shí)踐。比如，有專家建議，借鑒美國(guó)等經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“危害兒童安全罪”，監(jiān)護(hù)人將未滿12周歲的未成年人獨(dú)自留在家中或者類似其他場(chǎng)所，將構(gòu)成此罪。這樣的法律規(guī)定將監(jiān)護(hù)人的責(zé)任法律化、具體化，有利于保護(hù)留守兒童。但是，我國(guó)的情況非常復(fù)雜，父母外出務(wù)工，本身就是承擔(dān)家庭責(zé)任的一種方式，甚至是相當(dāng)重要的方式。在無(wú)法給父母創(chuàng)造就近就業(yè)機(jī)會(huì)和條件的情況下，輕易給這些父母戴上刑罰的籠頭，既不公平也不合國(guó)情。

????但是，國(guó)情的特殊性并不是立法和地方規(guī)章提出空洞概念、無(wú)具體措施的理由。提高立法和地方規(guī)章的可操作性，依然是立法推進(jìn)留守兒童權(quán)益保護(hù)工作的關(guān)鍵所在。從當(dāng)前情況看，國(guó)務(wù)院提出從家庭監(jiān)護(hù)、政府責(zé)任、教育任務(wù)、群團(tuán)組織、財(cái)政投入等5個(gè)維度著手，建立完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，但各地方的立法和行政規(guī)章，并沒(méi)有太多的實(shí)招，最終變成了沒(méi)有約束力的“倡議”。

????筆者認(rèn)為，地方立法和行政規(guī)章要提高可操作性，核心還在于將各級(jí)政府部門的責(zé)任進(jìn)行明確，而不是鎖定家長(zhǎng)的責(zé)任。從理論上來(lái)說(shuō)，家長(zhǎng)特別是父母的作用無(wú)可替代，但在當(dāng)?shù)厝鄙倬蜆I(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)條件的情況下，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下且隨遷子女入學(xué)又如此困難的情況下，無(wú)論政府和法律如何要求他們陪伴子女，但為了改善家庭經(jīng)濟(jì)條件，他們可能也只有“做不到”三個(gè)字。如果不正視這個(gè)實(shí)際，我們的立法和規(guī)章不是為父母子女的團(tuán)聚創(chuàng)造條件，而是直接粗暴地要求父母做到相關(guān)要求，恐怕規(guī)定越是具體，越是難以操作。

????因此，提高立法和立規(guī)的可操作性，關(guān)鍵在于明確政府在解決留守兒童現(xiàn)象中的責(zé)任。比如，為務(wù)工人員提供相應(yīng)條件，為務(wù)工人員一家團(tuán)聚打好基礎(chǔ)；給務(wù)工人員子女入學(xué)、提供教育基本公共服務(wù)；給留守兒童更多的生活、學(xué)習(xí)、心理關(guān)愛(ài)。只有將政府的責(zé)任明確化，正視當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)差距實(shí)際，才有可能制訂出有可操作性的地方法規(guī)和行政規(guī)章。

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