編者按

　　11月27日,《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式對外公布。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計,進一步強化了產權保護的法治化路徑。

　　我國歷來重視產權保護,2007年物權法出臺,以公平為核心原則的產權保護制度逐步形成,全社會產權保護意識不斷增強。黨的十八大以來,中央對產權保護提出新要求?！笆濉币?guī)劃建議指出,推進產權保護法治化,依法保護各種所有制經濟權益。

　　然而,受各種因素影響,當前我國產權保護狀況仍不樂觀,特別是不同所有制經濟產權保護不夠同等,公權力侵害私有產權、民營企業(yè)資產被違規(guī)查封扣押凍結等現(xiàn)象時有發(fā)生,公有產權受侵犯、國有資產流失現(xiàn)象依然存在,侵犯知識產權的行為易發(fā)多發(fā)。

　　針對產權保護的不足之處,《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》為解決長期以來社會所關注的八大產權問題明確了方向。同時,“意見”明確了進一步完善現(xiàn)代產權制度、推進產權保護法治化的五個原則。

　　依法保護產權,意義重大。從今日起,《法制日報》視點版推出“權威解讀產權保護頂層設計”專欄,對“意見”進行深入解讀,剖析“意見”將怎樣影響我們的生活。敬請關注。

　法制日報記者　趙麗

　　法制日報實習生　王曼寧

　　11月27日,《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》正式發(fā)布,這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。

　　說到“產權”,大多數(shù)人首先想到的,應該是大紅色的房屋產權證、每天漲漲跌跌的股票。事實上,此次發(fā)布的中央文件,針對非公有產權、知識產權等八大產權問題,都給予明確的改革方向。

　　在八大產權問題中,老百姓最關切的是,房屋土地使用權到期后,怎么辦?花了大半輩子的積蓄買的房,70年后還是我的嗎?

　　“意見”第十大項第一句明確寫道:“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續(xù)期的法律安排,推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期?！?/p>

　　在專家看來,這一句話,回答了上上下下最關切的問題。

　　中國人民大學民商事法律科學研究中心主任楊立新在接受《法制日報》記者采訪時說,中央出臺“意見”告訴人們,住宅建設用地等土地使用權的性質都是用益物權,都是有期限的物權,但是不能因為這些土地權利是有期限的用益物權,就使人民群眾對自己所享有的不動產物權產生疑慮,甚至喪失信心。

　　研究后續(xù)安排保護公民財產

　　《孟子·滕文公上》曰:“民之為道也,有恒產者有恒心,無恒產者無恒心?！庇纱丝梢?產權自古以來就是穩(wěn)定人心、推動社會發(fā)展的“定盤星”,居民房屋產權更是如此。

　　楊立新向記者介紹說,關于住宅建設用地等土地使用權到期續(xù)期的法律安排,主要說的是城市居民在購買商品房屋的同時,所取得的住宅建設用地使用權。

　　“在開發(fā)商向政府取得出讓的建設用地使用權時,法律規(guī)定的使用期限是70年,當然也有其他不同的期限,但最高是70年。既然住宅建設用地使用權是一個有期限的用益物權,那就一定存在著期限到期后的續(xù)期問題。因此,在其他法律中,就規(guī)定了住宅建設用地使用權70年期限到期后,應當申請續(xù)期,并交納續(xù)期的出讓金?！睏盍⑿抡f,在物權法制定過程中,城市居民反映強烈,擔心70年期限到期后,自己的不動產權益將會受到損害,甚至被趕出家門,因此紛紛提出不同意見。立法機關為了解決這個問題,在物權法第一百四十九條規(guī)定了住宅建設用地使用權到期后自動續(xù)期的內容,安定了民心。

　　既然物權法已有明文規(guī)定,中央為何仍要出臺這樣的意見?

　　“在住宅建設用地使用權的70年期限到期后,經過自動續(xù)期后的權利究竟是何種權利、要續(xù)期多少年、還要不要繳費等問題,物權法都沒有明確規(guī)定。”楊立新說。

　　既然如此,要確權,就面臨兩種方式:法律直接確權或通過交錢確權。這也是目前公眾最為關心的問題。

　　北京大學房地產法研究中心主任樓建波的傾向是——中央此次出臺的政策性文件將通過法律法規(guī)去貫徹落實,“最高人民法院在答記者問時也表示,關于到期后續(xù)期的問題會面向立法機關提出修改的建議。這應該還是一個有待于法律進一步明確的問題”。

　　據(jù)樓建波介紹,目前的法律法規(guī)保護土地使用權人利益,現(xiàn)行法律規(guī)定住宅建設用地使用權到期后自動續(xù)期,非住宅用地按照物權法的規(guī)定執(zhí)行,“按照城市房地產管理法和城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例規(guī)定,房產土地使用權到期,房產所有人必須提前一年申請續(xù)期,否則土地使用權將會由國家無償收回。

　　“法律同時還規(guī)定,政府除為了公共利益的需要不能批準續(xù)期外,應當批準續(xù)期。自動續(xù)期將來怎么執(zhí)行不好說,至少政府肯定不會隨便收回。當然,自動續(xù)期并不意味著政府在任何情況下都不會收回,出自公共利益需要的征收,按照法律規(guī)定的程序是可以提前收回的,當然走這個程序,要對使用人進行一定補償?！睒墙úㄕf。

　　“只要我們研究好了住宅建設用地等土地使用權(還包括其他有期限的土地使用權)到期后續(xù)期的法律安排,讓人民群眾有恒產而有恒心,就能夠推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩(wěn)定預期。”楊立新說。

法律“打架”問題不存在

　　作為物權法起草者之一的中國人民大學常務副校長王利明向記者介紹說,當年起草物權法時,在土地使用權續(xù)期問題上爭論得比較激烈,后來確定為“事后延長”的方案,也就是業(yè)主的土地使用權期滿后,不需要審批就可以繼續(xù)住,實際上業(yè)主的土地使用權突破了70年。

　　在查閱相關文件過程中,記者注意到了這樣的問題:

　　國務院于1990年頒布的城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”,而且還規(guī)定:土地使用權期滿,土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷登記”。

　　1993年的城市房地產管理法規(guī)定:房產土地使用權到期,房產所有人必須提前一年申請續(xù)期,否則土地使用權將會由國家無償收回。

　　此次“意見”出臺后,有評論認為,關于產權續(xù)期過程中的法律文件“打架”問題,需要解決。

　　“在制定物權法過程中,當時考慮到城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例和城市房地產管理法中關于住宅使用的規(guī)定不利于對老百姓的保護。到期以后被國家收走的住宅,可以說是老百姓一生的積蓄,涉及基本民生問題?！蓖趵飨蛴浾呓榻B說,所以物權法做了一個特別的安排,“屬于一項特別的法律法規(guī),它的規(guī)定是不受現(xiàn)行法律規(guī)定制約,是一項特別例外的規(guī)定,不屬于一項‘打架’的法律”。

　　“立法法規(guī)定,后法優(yōu)于先法,所以現(xiàn)存的這幾部法律不存在‘打架’的問題?！睒墙úū硎玖讼嗨频挠^點。

　　不過,在楊立新看來,目前,關于住宅用地使用年限續(xù)期的法律依據(jù)主要是物權法第一百四十九條規(guī)定,由于目前的法律條文缺乏細則,如何“自動續(xù)期”存在不確定性,難以操作。

　　對此,王利明建議說,“關于物權法中自動續(xù)期的問題,因為當時討論界定多少年,爭論太大,所以進行了回避。接下來物權法在修訂修改時一定要明確這兩個問題,至少有一個確定的標準”。

　　民建中央經濟委員會副主任、經濟學家馬光遠則認為,最好的辦法是廢除1990年國務院關于土地70年的相關規(guī)定,啟動土地管理法的修訂。

　　“中國民法典編纂工作正在進行,明年3月民法總則即將頒布,2020年民法典將正式頒布。未來3年里,包括物權法在內的相關法律都將進行整理修訂。對于土地使用權,在國家政策安排基礎上,會直接在物權法中有所體現(xiàn)?！北本┐髮W法學院教授、民法研究中心主任尹田說。

　　楊立新也認為,未來民法典將會把物權法等相關內容編進去,如果處理得當不僅可以使這個問題一勞永逸地得到解決,而且還會給編纂民法典分則提供亮點,獲得人民群眾的擁護。

　　到期后續(xù)多久怎么續(xù)

　　“對于個人住宅地使用權到期后是否會被收回的擔心,基本上可以沒有?！睒墙úㄕf。

　　既然如此,那么,70年到期了,接下來究竟是續(xù)30年還是續(xù)50年或70年,還是永久續(xù)下去?

　　楊立新的意見是永久續(xù)下去。

　　“首先,凡是期限不夠70年的住宅建設用地使用權,到期后必須都續(xù)期到70年?！睏盍⑿抡f,此外,住宅建設用地使用權70年到期后,經過自動續(xù)期,相當于這個權利是一個無期限的物權,即一次取得永久使用,使這個權利變成一個永久性的建設用地使用權,國家不應在續(xù)期時繼續(xù)收費。

　　“應在土地管理法中將土地使用權的期限提高至100年或者199年,也就是實質上的永久產權?！瘪R光遠說,這樣的好處是土地使用權如果有剩余年限,可以繼續(xù)買賣,同時真正能夠形成良好的預期,并為房地產稅掃除障礙。

　　王利明則認為可能是“幾十年”,“當然越長越好。如果是一年兩年,那就不能達到‘意見’所說的形成對財產長期保護的局面。怎么做到長期保護,而且形成良好穩(wěn)定預期,那必須是再續(xù)期幾十年,我認為70年可能是最好了,這樣我覺得才是符合文件精神的”。

　　不過,樓建波卻認為,期限不應該延長為永久,“第一,我們是社會主義國家；第二,我們是土地公有制,這是憲法規(guī)定的。如果取得的土地使用權是一種永久產權,那國家的土地所有權跑哪里去了”?

　　在樓建波看來,續(xù)期期限30年、50年、70年,雖然有不合理的地方,但更有它的合理性,“如果把期限變成100年,那是不是意味著房價應該再高點?我覺得解決這個問題的關鍵在于,應該把70年自動續(xù)期的規(guī)定真正設計出來,包括具體怎么去自動續(xù)期、自動續(xù)期以后要不要繳費、要繳費的話有沒有一個辦法能夠相對公平”。

　　按照樓建波的解釋,“自動續(xù)期”應該解讀為不用申請即可續(xù)期,“現(xiàn)在主要討論的是是否需要交錢的問題”。

　　“盡管我們實行的是土地公有制,但是這并不妨礙公民在取得住宅建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權后,這個用益物權應當而且必須是一個永久性的權利。如果不是這樣,一個住宅建設用地使用權的存在有期限,而且這個期限又是到期必須申請,它就是一個不確定的權利,就會影響社會的財產權觀念?！痹跅盍⑿驴磥?到期后經過自動續(xù)期變成永久性住宅建設用地使用權后,應當確定土地使用權人與國家作為土地所有權人之間的關系,可以考慮收取必要的、不是過高的稅金,但應當經過立法機關立法決定。

　　“如果要交很多費用,老百姓會承擔過重的負擔,這就不能形成‘意見’所說的形成良好的穩(wěn)定預期了,也不利于對公民財產的長期保護?！蓖趵髡f,按照他個人理解,根據(jù)“意見”的精神,是不是應該象征性地交一點費用,“而且是老百姓普遍能夠承擔得起的費用”。

　　“我們討論了兩種可能的解決方案。一是我們正在討論的將來能不能用房地產稅的形式替代續(xù)期的繳費。推廣房地產稅制度,比如再給你續(xù)50年,規(guī)定總共交多少、每年交多少?？梢酝ㄟ^這個制度解決?！睒墙úㄕf,二是到期后不用辦手續(xù),“你可以繼續(xù)住著,但土地重新進入市場,或者沒有進入市場只是進行了產權的移轉或抵押,這需要在交易前設定一個流程。我覺得這樣有兩個好處,一是土地資源是有限的,有償有期限是原則；二是要考慮大家的承受能力”。